个人简介：陈良焜，1932年出生，祖籍浙江绍兴，北京大学光华管理学院教授。1953年考入北大数学力学系，1958年毕业后留校。主要从事宏观经济数量分析、老年人口及社保制度建设、教育投资决策分析等研究。

陈良焜

1993年中共中央和国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，其中正式提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出（包括：各级财政对教育的拨款，城乡教育费附加，企业用于举办中小学的经费，校办产业减免税部分）占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四。“这是首次以中央文件的形式对教育经费给出定量的评估标准和政策目标，从此公共教育经费拨款有了数量上的政策依据，我国公共教育经费逐步走上有保证的稳定增长之路。“百分之四”政策目标的提出是教育拨款方面迄今最重要的一项政策。这项政策从研究探讨直到进入中央文件，前后长达十年，我曾经直接承担了这项政策的早期科学研究，又在科研成果进入政策层面的过程中，参与了一些数据支撑的技术性工作。本文是我对这一历史事件的有关回忆。

教育科学“六五”规划的重点项目的上马

1982年，国家制定和实行国家哲学社会科学研究“六五”规划，其中教育科学要重点立项研究教育与经济的关系。

听到立项研究的消息后，全国有20多个单位对这一项目感兴趣并申请立项。当时教育战线百废待兴，而国家财政也面临着方方面面的压力，反映到人们的认识上，就产生了一些分歧。教育战线乃至一些社会上的人士认为，应该加大财政对教育的投入；而经济界乃至政府的计划和财政部门则认为教育经费一时难以大幅增加，应该努力提高教育经费的使用效率。双方各执一词，谁也说服不了谁，这成为当时亟待研究解决的政策问题。这也是这么多单位都愿意参加这一项目的重要原因。另一个原因是，国外关于人力资本的理论和教育经济学科思想开始传入国内，人们也企图通过这些新学说破解当时中国教育面临的经费短缺问题。

在此之前，北京大学厉以宁教授在《中国社会科学》上发表了一篇用经济学观点探讨教育的文章，在社会上有比较大的反响，所以校方建议厉以宁作为负责人，以北京大学经济学系和高教所的一批教师为梯队，组成项目研究小组来申请这一项目。

由于项目申请单位很多，经过教育科学规划领导小组的认真研究，决定本项目由多个单位共同承担，由北京大学厉以宁教授担任项目组组长。厉以宁教授在北大召集会议，表示愿意参加的单位提出自己感兴趣的子课题，加以协调分工并开展研究。会议对课题名称进行了热烈讨论，时任教育部党组成员的计划司司长、全国教育科学规划领导小组组长张健同志说：“百家争鸣，一家做主，项目名称由厉以宁拍板。”于是该重点科研项目的名称采用厉以宁的意见：“教育投资在国民收入中的合理比例和教育投资经济效益分析”。共计24个单位参加，39个子课题入选。

1983—1986年将近三年的时间，各个子课题历经中期检查、课题评审，取得一批成果。厉以宁教授于1986年上半年将项目成果的主要结论写成书面报告，送交国家教委、国家计委等领导机关，并报送中央领导同志。新华社于1986年第616期《国内动态清样》上刊登了报告的主要观点，引起中央领导以及一些中央部委的重视和讨论。项目的成果还集中编成专著《教育经济学研究》，1986年完成书稿的编撰，交由上海人民出版社于1988年正式出版。1990年，这项研究成果获得国家教委颁发的全国首届教育科学优秀成果一等奖；1995年，又获得国家教委颁发的全国高等院校人文社会科学研究成果一等奖；1999年，又获得全国哲学社会科学规划领导小组颁发的国家社科基金项目优秀成果三等奖。教育投资政策目标4%的研究，就孕育在该项目的一些子课题和研究结论之中。

国际比较——公共教育经费合理比例的初始思路

在项目中，有多个子课题从不同角度利用多种方法对我国教育经费拨款的合理界线进行了探讨：有国际比较分析，有国内历史现状分析，也有建立模型做经济计量分析。我当时是北京大学经济学系的副教授，由于我的学术背景是统计计量分析，厉以宁教授就要求我从统计计量的角度对教育经费的合理界线给出定量的结果。于是，由我和西南交大的贾志永、北京大学的章铮组成“教育经费在国民生产总值中所占比例的国际比较”课题组（简称国际比较课题组），承担该子课题的研究，这是和4%政策目标关系最密切的一个子课题。

本来确定教育经费拨款的合理界线最直观的想法就是从计算实际的必要的需求和实际的可能的供给下手。但是这两者的主观随意性和巨大的弹性使得无法得出客观的标准，难以下手。我们考虑从国际比较下手，力图找出政府对教育拨款的规律性，这是受到之前的一个有趣的讨论启发。

1982年，时任教育部教育规划办主任周贝隆先生给我提到他从联合国教科文组织的一篇文章中读到的一个有意思的结果：以20世纪80年代某一年一些国家的经济发展水平（人均GDP）为横坐标，这些国家的政府财政对教育的拨款（公共教育经费）占该国GDP的比例为纵坐标，把这些点画在坐标纸上，可以清楚地看到，这些点都围绕着一个斜率大于零的直线上下分布。我是从事统计计量的，一看到这张图，立刻意识到这就是一个规律性的体现：一个国家的公共教育经费占GDP的比例和经济发展水平呈现正相关的关系，而利用回归分析得出直线上的点（不是散点图的点）的横坐标的含义仍然是一个国家的经济发展水平，纵坐标的含义就是对应这种经济水平的国家的教育经费的比例的平均水平，经济越发达的国家的点对应的平均水平也就越高。因此，不同经济发展水平的教育经费占GDP的比例，其水平是不同的，也就不能用同样的标准去要求。这张图启发我按照这个思路去研究公共教育经费的合理界线。

国际比较子课题的开展

首先遇到的一个问题是，周贝隆给我看的只是一年的数据，这固然说明公共教育经费占GDP的比例和经济发展水平有相关性，但是并不能表示这个相关性在各年都普遍存在。其次，即使历年的数据都存在着相关性，但是如果所得到的回归直线在不同年代的变化很大，也还是没有办法找出规律。比如，同样人均GDP为800美元的国家，有一年对应的平均水平是3.5%，而另外一年对应的是4.5%，那就没有办法确定规律。所以要收集许多国家若干年的数据做系统的研究。

1982年是改革开放初期，国外的数据很难获得。北京大学图书馆只有不连贯的几册联合国教科文组织的年鉴，不能满足我们的需求。经过探询，北京图书馆(现国家图书馆)是国际组织年鉴的受赠单位，所以我们课题组成员开始去北京图书馆进行数据收集。北京图书馆国际组织年鉴还存放在城内的文津街老馆，而且在20世纪80年代初期，复印机是稀罕的物品，找到了资料也只能靠手抄。这样用了三个月的时间，课题组成员先后从联合国教科文组织、世界银行和国际货币基金组织的年鉴中收集了大概100多个国家从1961—1980年共20年的各种相关数据。

为了确保数据的可靠性和连贯性，我们筛选出38个千万以上人口的大国的数据，建立起相应的回归模型，得到的结果是相当令人满意的。我们把1961—1979年的数据每年做一个模型，共19个模型，这19个模型的参数都很稳定，也就是直线的波动很小。于是，我们就在19个模型的基础上形成了一个统一的关于教育经费比例的评价和预测模型，这个模型可用于评价当前我国的公共教育经费是否合理，也可以预测未来我国公共教育经费的预期值。

为了利用模型评价我国20世纪80年代初期公共教育经费是否合理，还需确定当时我国的人均GDP的水平。当时中国的国民经济核算体系仍然维持着计划经济的体系，不承认第三产业的产值，只把第一和第二产业的产值增加值之和称为国民收入。所以必须利用国民收入推算GDP。为此，我们又到国家统计局去咨询请教。可惜的是，“文化大革命”前国民经济的原始统计资料已经不好找了。统计局的同志们根据他们自己的记忆和经验，建议我们以10%—15%作为第三产业在GDP中的比例的统计值。据他们说，当时也是用这一比例报告给各个国际组织的。有了我国的GDP数据，按当年汇率换算成美元，就得出了1980年、1981年、1982年人均GDP大约分别是290、300、310美元。我们将其代入模型，得出公共教育经费占GDP的平均水平是3.26%、3.29%、3.31%。也就是说，1981年人均GDP是300美元，这种经济发展水平的国家所对应的教育经费比例的平均水平应该是3.29%，而当时我们国家这一年实际的比例是2.98%。如果认为平均水平是一个合理的水平，那么实际上我们并没有达到这一平均水平，而是低于国际平均水平。这就是利用模型对教育经费的比例进行评估的意义。

同时，利用模型还可以做预测和规划。当时，我国20世纪末的经济发展的战略目标是人均GDP以1978年为基数翻两番。据此测算到20世纪末，人均GDP的目标大体上是800—1000美元。把800美元代入模型中计算，结果是4.06%，即20世纪末当人均GDP达到800美元时，这种经济发展水平的国家所对应的教育经费比例的平均水平是4.06%。如果认为这是一个合理的水平，那么我国公共教育经费比例不应低于4.06%。

国际比较子课题的扩展

国际比较子课题的结论出来后，曾经征求过一些业内人士的意见。有人提出，GDP是整个社会创造的财富，并不都在政府手中，而且是事后测出来的，所以用公共教育经费占GDP的比例做指标政府无法运作。政府能够操作的是财政支出。考察政府对教育的努力程度，用公共教育经费占财政支出的比例更合适。这个提法看来很有道理。事实上，我们子课题组的成员也确实用这一指标做过回归分析，企图寻找其中的规律，但遗憾的是并没有成功。究其原因，主要是各个国家的财政体制差异太大。有的国家是小政府，财政支出少，教育经费在财政中的比重很大；有的国家是强势政府，经费开支很多，军费开支很大，教育经费比例就偏低。所以教育经费占财政支出的比例与国家经济发展水平不存在相关关系。当然，教育经费占GDP的比例，政府难以事先操作，但是把它作为事后评估政府努力程度的指标以决定今后的投入，或者以它作为中长期教育经费支出的目标的指标，还是有重要意义的。

国际比较子课题的数据出来之后，北京师范大学的王善迈老师提出，我们这个模型所使用的数据都是来自市场经济国家，而我国当时还是以公有制为主体的计划经济体制，所以还应该利用社会主义国家的数据做定量分析，并且建议北京师范大学几位年轻教师和研究生另立一个子课题“苏联东欧国家的教育投资及其与我国的比较”。他们收集了苏联、匈牙利、保加利亚、捷克和中国等国家20年的数据，并且对苏联、保加利亚、民主德国和中国四个国家做了分国别的时间序列的四个回归模型。利用模型测算的结果是20世纪末人均GDP达到1000美元时，教育经费的合理比例是3.79%。与我们利用市场经济国家数据的模型得出的结论相差无几，都在4%左右。这更加佐证了我们结论的可信性。

1992年，我又和两位研究生利用1980—1985年的数据建立了计量模型，测算出人均GDP=1000美元的国家所对应的教育经费的比例为3.9%，又一次证明进入20世纪80年代后，新模型与前20年模式的行为变化不大。

科学研究成果到政策目标的转化

厉以宁教授1986年上半年提交的项目报告认为，当时我国教育经费占GDP的比例偏低且20世纪末比例应该达到4%左右，这些观点很大程度是引用了我们的课题和北师大子课题的研究结果。据我所知，项目报告和新华社内参在政府部门内引发强烈反应，教育部门当然是支持的，财政部门多持保留态度。有一位中央领导还在新华社内参上批示：这项研究终于给出了教育拨款的标准(大意)。

可以说，我们这个子课题和北师大的子课题为4%的政策目标的出台奠定了理论和实证的研究基础。但是我们的研究方法和结论仍停留在学术层面上。由于学术研究本身要求的严谨性和科学性，研究过程和结论的表述、诠释都很不通俗。例如，“公共教育经费占GDP的比例随着经济水平的发展而增长”“人均GDP=800美元的经济发展水平的国家所对应的公共教育经费占GDP的比例的平均水平是4.06%”。这种表述说起来很拗口，解释起来也很费力气，而政策目标的表述必须言简意赅，所以还需要把项目研究的结论予以政策包装。

这个工作实际上是国家教委的一些同志完成的。我只记得大约是在1988年左右的一次会议期间，时任国家教委财务司综合处处长的黄尧同志（后任职教司司长）告诉我，国家教委教育发展研究中心和财务司的一些同志见到了一份教科文组织的报告，其中提到“20世纪80年代发展中国家公共教育经费占GDP比例的平均值是4%”，所以他们建议以发展中国家这个比例的平均值4%作为20世纪末我国公共教育经费比例的政策目标，国家教委的领导也同意这一提法。我听了以后非常赞同，也很佩服他们对政策的表述能力。这个表述中的第一个关键词是“发展中国家”，就把教育经费比例和经济发展水平有关联性地表述出来，中国只能以发展中国家的标准来参照和决策。第二个关键词“平均值”，恰恰就是回归直线的理论含义。而只用4%，去掉小数点，也符合政策表述简明扼要的要求。至于如果追究起为什么应该以发展中国家教育经费比例的平均值作为我国教育发展的政策目标，那就又回到以本项目的理论成果来回答。至此，4%的政策目标在国家教委层次的制定工作就完成了。

七年的艰难博弈——政策的出台过程

国家教委接受并认定4%作为20世纪末教育经费比例的政策目标并不等于是国家的政策。1986年，厉以宁教授的报告在新华社《国内动态清样》刊发后，引发的讨论相当于在本不平静的潭水中扔进了一块石头，激起了一阵波浪。各部委乃至高层并没有就这一问题达成一致。但是4%政策目标的提出有大量数据的支持，经过了严格的分析探讨，有着缜密的逻辑依据，因此成为主张增加公共教育经费的一面大旗。

厉以宁作为项目组负责人，同时又长期担任全国人大常委会的职务，他除了直接给中央领导写报告阐述自己的观点外，还在人大有关会议上提出公共教育经费问题，并曾以研究成果的观点为依据之一和一些代表联署提出增加教育经费拨款比例的提案——国家相关部委必须针对提案的观点给予回应，引发对4%政策目标的讨论，从而扩大了这项政策目标的影响力。老校长丁石孙在担任全国人大常委会副委员长期间，也曾多次召开会议，从人大角度推动公共教育经费4%政策目标的落实。

1990年夏，项目组合影，后排左二为厉以宁，右一为陈良焜

我参加过一些国务院相关部委关于4%政策目标的讨论，除了对4%这个比例有争论外，争论还集中在公共教育经费的内涵上。财政部门提出了国家财政性教育经费的概念，他们认为国家给予教育的经费不仅仅是财政预算内的开支，在中国当前实际情况下还应该包括城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费、校办产业减免税部分。对于这些符合中国现状的提法，国家教委方面给予正面回应，这种不失时机的妥协使得4%的政策目标逐步被接受，他们的高超谈判艺术也令我很感动。从1988年国家教委认定4%政策目标到1993年中共中央和国务院印发《中国教育改革和发展纲要》（4%政策目标正式成为国家的政策），前后经历了五年的反复宣传和讨论。若以1986年厉以宁第一次研究成果出炉算起，这个过程则长达七年。

公共教育经费比例4%本来预期的是20世纪末国家的政策目标，但到真正实现经过了漫长的过程。《中国教育改革和发展纲要》公布的1993年，我国这一指标为2.51%。之后的十几年，中国教育经费经历了艰难但持续增长的过程，直到2011年和2012年分别达到3.93%和4.28%，终于接近并跨过4%的门槛，之后再也没有跌回4.1%以下。2019年李克强总理的政府工作报告，又一次提出“国家财政性教育经费占国内生产总值比例继续保持在4%以上”。这当然首先是我国经济长期高速发展的结果，但是有一个长期明确的4%政策目标，而且越来越深入人心，这也是功不可没的。这项研究成果多次获得各种奖项固然是对参与者的奖励，但是能够成为国家政策的理论支撑，并且最终得以实现，才是对参与者的更大慰藉。

时间已经过去了多年，国家的经济有了长足的发展，公共教育经费已经达到或超过4%的目标。当年我参与研究的时候并没有意识到它的重大含义和作用。如今回过头来看，能够有幸共襄盛举并作出一些贡献，是厉以宁先生领导下的项目组同志们共同努力的结果，也是我个人的光荣。回想当年一个国家的重点社科项目，仅资助3万元，只能用于几次会议的支出，许多子课题都是各单位自筹费用，少数获得资助的子课题每个也不过几千元，但是每一位项目参与者仍然以饱满的热情，无怨无悔地积极参与。这一切都成为我美好的回忆和纪念。

我虽已退休，但是仍然关心我国教育事业。很高兴看到一些老战友老骥伏枥、继续战斗，年轻一代后浪超前浪。祝愿祖国教育事业不断前进，新老朋友们成就辉煌！