李克强总理在所作的政府工作报告中提出，今年对留抵税额实行大规模退税，预计全年留抵退税约1.5万亿元。这是在当前需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力下，国家助企纾困、稳市场主体保就业、提振市场信心的有力举措。

增值税留抵的产生与增值税的计算方法有关。我国增值税采用税款抵扣的方法计算，先分别计算销项税额和进项税额，然后用销项税额抵减进项税额后的净额为企业当期应缴纳的增值税额。根据《中华人民共和国增值税暂行条例》第四条的规定，如果企业当期销项税额小于当期进项税额，不足抵扣的部分可以结转至下期继续抵扣，就成为通常所称的“增值税留抵”或“留抵税额”。留抵导致企业资金占用、成本增加，影响企业的生产经营活动，不利于创新创业的激励和企业竞争力的提升。

2018年以前，我国主要采用期末留抵结转下期抵扣的做法，仅对个别行业和领域符合条件的纳税人由于特定事项产生的留抵税额按一定公式计算退还。2018年以来，我国逐步建立了增值税期末留抵退税制度。2018年4月，对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业，以及电网企业退还增值税留抵，但规模小、范围窄。2019年，我国初步建立制度性期末留抵退税制度，对全部行业符合条件的一般纳税人退还增量留抵，并对部分先进制造业纳税人设置了更为优惠的退税条件。2021年，进一步放宽了先进制造业的范围，加入了医药、化学纤维、铁路、船舶、航空航天和其他运输设备、电气机械和器材、仪器仪表等行业。

此次政府工作报告进一步明确并完善当前留抵退税的相关政策，退税力度显著加大，充分体现了阶段性措施和制度性安排的结合。具体来说，此次留抵退税政策有以下几个特点。

第一，政策力度大，深入解决存量留抵问题。从规模上看，约1.5万亿元的留抵退税规模史无前例。2018年对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业、以及电网企业一次性退还期末留抵的退税总额为1148亿元，其后的增量留抵退税政策虽然覆盖全部行业，但均仅针对与2019年3月31日相比的增量部分，这一时点之前的存量留抵不在退税范围内，因而规模也相对有限。政府工作报告提出，大力改进增值税留抵退税制度、对小微企业的存量留抵税额于６月底前一次性全部退还、全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题，深入到解决存量留抵，对于缓解企业资金压力、帮助企业渡过难关，盘活企业资金、激发企业活力，进一步提升中国制造业竞争力，都具有十分重要的意义。

第二，政策针对性强。政府工作报告中提出，优先安排小微企业，重点支持制造业，全面解决制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税问题，是在充分考虑增值税留抵对不同规模、不同领域企业不同影响的基础上做出的具有针对性的政策决策，有利于小微企业持续稳定经营，有助于重点领域企业扩大投资、改进工艺、升级技术装备，推进制造业高质量发展，并通过加快制造业发展提升产业链供应链现代化水平，增强产业链供应链稳定性和竞争力。

第三，资金保障有力。政府工作报告指出，退税资金全部直达企业，并要求地方政府及有关部门建立健全工作机制，加强资金调度，确保退税减税这项关键性举措落实到位。这是企业真正享受政策红利的有力保障。

上述政策的落实还需要对当前的留抵退税负担机制做进一步完善。我国地方分成部分的增值税按照生产地原则确定收入归属，举例来说，A地企业由B地购入机器设备，则B地取得销售该机器设备的增值税收入（地方分成部分），同时该比税款成为A地该企业的增值税进项。如果A地该企业符合申请增值税留抵退税的条件并就该笔税款申请退税，会出现B地实际分得税款，而A地需要负担退税的情况。对于一些财力较弱的市县，短期内负担大量留抵退税使其面临巨大的财政压力。考虑到这一问题，国发〔2019〕21号文件提出，增值税留抵退税地方分担的部分，由企业所在地先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，按月调库。

由于此次留抵退税政策可能涉及国发〔2016〕26号文件以前，中央和地方按75∶25比例进行分成时累积的留抵（不是现行的50∶50），需进一步完善留抵退税负担机制，确保退税政策落实到位，真正实现企业的减负纾困、增添活力。

作者简介：

刘怡，国务院参事，北京大学经济学院财政学系主任，教授，博士生导师，北京大学经济与管理学部委员，中国财税研究中心主任。兼任中央统战部建言献策专家组成员，教育部财政学类专业教学指导委员会委员，财政部政府债务咨询专家，中国财政学会常务理事。先后主持国家社科基金重大项目“促进高质量发展的中国税制结构优化与改革研究”、国家社科基金重点项目“增值税分享原则重构与消费促进创新研究”、国家自然科学基金项目“累进设计：个人所得税改革模拟研究”及发展改革委、财政部、税务总局等机构委托课题30余项。多次参加中央财办、发展改革委、财政部、税务总局、国研室等部委组织的专题研究和决策咨询。2017年9月27日，作为学术界代表参加国务院总理李克强主持的营改增座谈会并发言。2021年7月28日，作为无党派人士代表参加习近平总书记主持的党外人士座谈会并发言。