随着我国经济高质量发展的大势所趋，城市正在成为全球各国的经济枢纽与实质中心。良好的城市形象有利于吸引劳动力、高科技人才、产业投资和技术创新汇集，城市建设正在逐渐成为各国提升国家地位和竞争力的重要路径。而在城市化水平大幅提升和国际竞争日趋激烈的同时，各国也逐渐意识到，城市应当是物质、经济、文化、制度、人才的多方位结合体，城市建设也不应局限于硬实力框架，更需要在基础架构外大力发展城市软实力。李克强总理在2023年国务院政府工作报告中提道，要持续推进以人为核心的新型城镇化，增强城镇综合承载能力，也体现出国家对城市软实力建设的重视。

城市硬实力涉及的指标一般可以量化，且早在各领域研究和建设过程中备受关注，包括城市的经济总量、科技实力、企业数量、城市硬件、财政收入等；而城市软实力则更偏向于一种影响力、吸引力和认同力，需要综合多方面因素来实现潜移默化的影响和建设。长期以来，对城市软实力的刻板印象往往局限于“文化软实力”，这个定义不仅过于狭隘，还将城市文化与经济、制度、治理等环节割裂，影响了大众的正确认知。软实力和硬实力并不是割裂的关系，二者聚合形成新的发展力。由于目前对城市软实力尚未形成统一定义和结论，因此，准确把握城市软实力的内涵和评估指标构建，对于新时代城市发展具有重大意义。

一、什么是城市软实力？

城市软实力建设是一项涉及经济、制度、文化、人才、科技和教育等多因素的系统性工程。英国文化协会将“城市软实力”定义为：“市民社会、居民和城市机构的工作与生活体验的总和表达。城市软实力间接表现为城市本身的特征。”而结合我国国情和发展目标，在借鉴已有研究的基础上，我们可以将城市软实力定义为：利用文化、价值观、制度、民众素质等软要素形成的无形力量，软实力可以不断增强城市文化影响力、群众凝聚力和城市吸引力，从而全面提升城市经济、政治、社会发展水平，为城市全方位发展提供的无形动力。

目前我国已经有众多城市开展城市软实力建设实践。2021年6月，十一届上海市委十一次全会审议通过《中共上海市委关于厚植城市精神彰显城市品格 全面提升上海城市软实力的意见》，率先对“城市软实力”进行了理解和定义，提出城市发展需要软实力和硬实力的完美融会和组合；2022年4月，济南市第十二次党代会报告中也明确指出：“硬实力让城市强大，软实力让城市伟大。城市既要有筋骨肉，更要有精气神。”并于2023年2月由北京大学和济南市政府签署协议，合作建设北京大学济南城市软实力研究院，开创全国首个城市软实力专业研究院的先河，为研究中国特色城市软实力搭建了高起点高水准平台。

立足中国国情，我国城市人口众多，根据第七次人口普查结果，2020年我国城镇人口已超过9亿，占人口总数的63.89%，常住人口超千万的超大城市共计7座，是当之无愧的人口大国。在城市化深化的背景下，城市建设也应该与建设社会主义现代化国家的目标相匹配，在硬实力的基础上加大对城市软实力的建设，从而使得城市保持长期增长动力和强大的竞争力。

二、城市软实力评估指标构建

由上文内涵分析可知，城市软实力建设是一个系统性工程，需要各部门全方面共同发力，并且这种发力不是各部分的简单加总，而是需要系统性组合合作优化。因此，从系统性角度出发，并且借鉴国内外已有城市评价体系，可以从宜居程度、文化状况、国际化程度和管理水平4个方面对城市软实力进行指标化评估。

1.民众宜居程度。宜居宜业是吸引人才落户工作的重要软环境，也是提高城市安全感和民众幸福感的重要指标。宜居程度的评价可以综合经济水平、公共卫生条件、社会法治秩序、环境水平、基础设施等因素，提升城市综合承载力。

2.城市文化状况。城市文化是城市软实力的核心组成部分，被誉为城市的灵魂要素。城市可以通过挖掘、继承优秀传统文化，并结合社会主义先进文化进行文化资源整合和文化建设，塑造社会优秀价值观念，增强城市独特的文化感染力和辐射力，从而形成植根于城市历史根基的独特风格，吸引资金、产业和优秀人才流入和常驻，最终实现文化软实力和城市竞争力的转化。

3.国际化程度。对外开放程度使得城市软实力的成长向全球范围扩张，它体现了城市参与国际分工的程度，具体可以使用城市国际贸易和国际投融资水平进行衡量，国际化程度越高将为城市发展带来更多元和更丰富的发展机遇。

4.政府管理水平。政府在城市发展中直接起到管理者、引导者和监督者的作用，通过对市场经济进行宏观调控、提供公共服务、制订和执行法律法规等方式进行城市管理和规划，其管理职能、管理方式、管理理念和管理成员的调整会直接影响短期内城市软实力发展方向和效率，政府形象也很大程度上代表了城市形象。

三、城市软实力建设策略和未来展望

虽然不同城市的经济发展状况、自然地理条件和发展定位存在差异，在软实力建设的阶段上也存在先后，但是大体上说，城市软实力的建设路径可以从以下3个方面出发：

1.人民：坚持以人为本，全面建设“人民城市”。城市归根到底是由人民构成的，因此，城市软实力建设也要以人民群众的利益为先，让每个市民对城市有高度的责任感、认同感和归属感，才能凝聚人民群众力量，齐心协力助力软实力搭建。具体而言，一是要加快基础设施和公共服务建设速度，城市公共服务要能满足市民的多样化需求。而在数字化时代降临的同时，城市治理也要顺应数字化转型的大趋势，运用大数据、人工智能、物联网等新技术提升公共服务质量，让新技术落实于民生，提升公共服务供给的质量和效率；二是要关注弱势群体利益（老幼病残孕、失业者、贫困者、农民工等），加强对弱势群体的帮扶保障力度和设施供给，创建全民友好型城市，做到公共服务和社会保障全面覆盖、公平对待。

2.文化：融合当地传统文化特色，建设“文明城市”。文化是城市软实力的灵魂要素，也是一个城市区别于其他城市的核心特质之一。在文化建设过程中，一方面要注重文化产业的发展，做到文化发展和经济发展齐头并进；另一方面要加强精神文化建设，基于当地优秀传统文化，与社会主义先进文化相结合，全面挖掘释放当地独特文化优势，营造开放包容、开拓创新、底蕴深厚的文化氛围，为城市繁荣发展提供持续的精神动力。

3.国际化：立足全球化视野，建设“国际化都市”。在全球化已成必然趋势的当下，城市发展也不能固步自封，而应该面向世界，获取国际话语权。从全球化视野出发，首先要吸取国际大都市成功经验，学习发达国家城市化进程中的经验教训，减少“走弯路”。其次，紧跟新一代科技革命和创新变革大势，以核心技术为抓手，政策优惠为助力，吸引全球优秀人才汇聚，建设全球优秀产业和人才高地。最后，要加大对外交流和宣传力度，使城市形象“走向世界”。目前我国只有北上广三大都市有一定的国际影响力，其余大城市影响力有限，各大城市可以发挥自身优势，从文化、产业、人才等多角度加大城市软实力对外输出，综合提升我国国际话语权，做到讲好中国故事。

作者简介

许云霄

北京大学经济学院博士生导师、讲席教授，北京大学济南城市软实力研究院院长，美国斯坦福大学访问学者及客座研究员、北京大学斯坦福中心研究员，美国哈佛大学、宾夕法尼亚大学、明尼苏达大学、日本早稻田大学、韩国庆熙大学等多所海外高校访问学者；财政部投资评审专家，国家发改委政策咨询专家。研究领域：联合国可持续发展政策及实施，各国政府预算管理，地方投融资平台及债务，政府财务报告及预算指标体系，城市软实力发展、政府治理政策与机制等等。长期从事相关领域的研究、教学、科研、公益等活动。在国际知名期刊（SSCI）和国内知名期刊（CSSCI）发表数十篇有影响的学术论文，并出版多部专著。