今年政府工作报告篇幅为改革开放40年来最短，但是“民生保障”的分量更重，凸显了在统筹推进疫情防控和经济社会发展的背景下民生保障的重要性。

政府工作报告共有八个部分，不仅在第一部分工作回顾和第二部分工作总体部署中强调民生保障，而且在后面六个具体部分都谈到了民生保障的相关内容。比如，加大减税降费力度，今年继续执行下调企业养老保险费率等制度；前期出台六月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费等，执行期限全部延长到今年年底。又如，推进要素市场化配置改革，强化保险保障功能；突出民生导向，推动消费回升，通过稳就业促增收保民生，提高居民消费意愿和能力，发展养老服务；坚决打赢脱贫攻坚战，强化兜底保障，着力抓好农业生产，保障重要农产品供给。再如，促进外贸基本稳定，扩大出口信用保险覆盖面。

政府工作报告第八部分“围绕保障和改善民生，推动社会事业改革发展”，更是以专门篇幅阐述政府在民生保障方面的工作思路，提出加强公共卫生体系建设、提高基本医疗服务水平、加大基本民生保障力度等内容。具体举措包括：居民医保人均财政补助标准增加30元，开展门诊费用跨省直接结算试点；上调退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金最低标准；扩大失业保险保障范围，将参保不足1年的农民工等失业人员都纳入常住地保障等。应当说，这里的每一项举措都紧扣民生保障，直击大家关心的热点问题。

政府工作报告之所以强调民生保障，笔者理解其内在逻辑包括：其一，民生保障是经济发展的题中应有之义，我们推进经济发展的“初心”就是要不断满足人民对美好生活的向往，增强人民群众的安全感、获得感和幸福感，所以民生保障在政府工作全局中占有十分重要的地位。其二，民生保障与经济发展之间存在十分密切的关系，具体表现在两个方面：一方面，经济发展是民生保障的基础，好的经济发展能够支撑好的民生保障，如果没有经济发展，民生保障就成了无源之水、无本之木，皮之不存，毛将焉附？另一方面，民生保障也是一种“经济调节器”，适度民生保障可以更好地促进经济发展，尤其是在经济衰退的形势下，民生保障不仅可以消除民众恐惧、安定人心，而且对于拉动消费和刺激经济复苏也具有重要作用，具有一定的逆周期调节功能。政府工作报告提出的“以保促稳”，实现良性循环，反映的也是这个“经济调节器”的理念，正所谓“留得青山，赢得未来”。

结合政府工作报告民生保障相关内容，笔者提出三点思考和建议。

第一，高度关注社会保障“短板”，关注新业态从业人员社会保障缺失问题。

经过多年的发展，我国社会保障覆盖面大大扩展，养老保险和医疗保险的参保覆盖情况较好，但是工伤保险和失业保险覆盖面相对有限。

2019年末，参加工伤保险和失业保险的人数分别为25474万和20543万，分别占城镇就业人员（44247万）的57.6%和46.4%，这意味着一半左右城镇就业人员未被工伤保险和失业保险覆盖。如果看农民工的数据，则覆盖率更低。2019年末，参加工伤保险的农民工8616万，占农民工总量（29077万）的比例为29.6%，这个比例在2014年是26.2%，五年仅提高3.4个百分点。农民工参加失业保险的比例数据，2014年是10.5%，后来国家统计局就没有持续披露了。大量城镇就业人员和农民工没有参加工伤保险和失业保险，其中一个重要原因是就业形态出现新变化，新业态从业人员数量庞大且不断增长。

针对就业形态的新变化，我们应当高度关注新业态从业人员社会保障缺失问题，积极开展新业态从业人员职业伤害保障试点，扩大保障覆盖面；同时，探索将更多农民工纳入失业保险的有效机制。

第二，充分发挥保险机制的作用，促进“民生导向”的消费和投资增长。

政府工作报告提出“实施扩大内需战略”，作为一个幅员辽阔的人口大国，我国内需潜力大，在健康、养老、长期护理等生活服务业领域，有大量需求尚未释放或尚未满足。这里既有需求侧的原因，也有供给侧的原因。引入保险机制，在供需双侧都能起到重要的助推作用。

2019年12月银保监会发布《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》，2020年1月银保监会等十三部门联合发布《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》，要求发挥商业保险在保障民生、促进消费和拉动内需等方面的重要作用，并且在健康、养老、长期护理等领域提出了许多具体意见。此外，2020年初，新冠疫情突袭，有地方政府快速反应，通过保险机制助力疫情防控与复工复产，积累了一定的经验。理论和实践表明，保险是市场经济条件下风险管理的基本手段，是推进国家治理现代化的重要工具，近年来保险促进内需增长的一系列政策和做法值得认真研究、评估和总结。

在实施扩大内需战略的背景下，我们应当充分发挥保险机制的作用，有效缓解需求侧和供给侧的后顾之忧，持续释放供需双侧的潜力，促进“民生导向”的消费和投资等内需增长，使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进，推动经济发展方式加快转变。

第三，持续提高农业保险保障水平，保障三大主粮等重要农产品供给。

农业保险是一国进行农业风险管理的重要工具，也是世贸组织允许各国支持农业的一项“绿箱”政策。2007年以来，在相关政策支持下，我国农业保险市场快速发展，已成为世界第二大农险市场。

但同时应当看到，我国农业保险的保障水平十分有限。目前我们的农业保险保障水平以种子、化肥等直接物化成本为主，不包括地租和人力等成本，不是完全成本。比如稻谷、小麦、玉米三大粮食作物的保障水平大约每亩400元，仅占生产成本（每亩1000元以上）的40%左右。若跟发达国家保障“收入”的标准相比，则保障水平差距更大。

在这样的背景下，我们应当持续提高农业保险保障水平，从保“直接物化成本”扩展到保“完全成本”和保“收入”，同时防范自然灾害和市场变动的双重风险，促进农户收入稳定，更好发挥农业保险对“三农”发展的支撑作用，有效保障三大主粮等重要农产品供给，把14亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

作者简介：

郑伟

经济学博士，北京大学教授，博士生导师。现任北大经济学院风险管理与保险学系主任、北大中国保险与社会保障研究中心（CCISSR）秘书长、北大经济与管理学部学术委员、北大经济学院学术委员会副主席等。兼任中国保险学会常务理事、中国社会保障学会理事及养老金分会副会长、中国劳动和社会保障科学研究院特约研究员、国际学术期刊Geneva Papers on Risk and Insurance编委等。主要研究领域：风险管理与保险学、社会保障。

专题链接：聚焦两会2020